公证员对农村土地改革、流转方面的问题探讨

　　公证员对农村土地改革、流转方面的问题探讨

　　石家庄市太行公证处韩永启

　　大家好

　　今天我很高兴能参加这次研讨会，能同这么多的领导、专家、学者一起交流意见，这一次很好的学习机会。我们作为市一级公证处的公证员，在实务中接触到关于农村土地方面的问题并不多，偶尔也会涉及到石家庄市周边的城乡结合部一些村集体土地的相关问题，所涉及的问题主要有农村土地承包合同问题、土地承包经营权流转问题、土地承包经营权继承问题，下面我想就上述的三个问题谈一些我个人看法：

　　一、关于农村土地承包合同的问题

　　《农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。第四十四条规定：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定”。根据上述规定，土地承包方式有两种，一种是家庭承包方式，另一种是家庭承包形式以外的其他承包方式。对于家庭承包方式承包的土地发生纠纷的较少，而以其他方式承包的土地发生的纠纷较多，究其原因是，随着国家取消农业税，在政策上加大对农业、农村、农民的倾斜，农民种田收益逐年增长。这几年土地承包价格上涨十分明显，前些年一亩地承包价格是几十元甚至十几元、几元，现在涨到了每亩七八百元，土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织其他成员，因利益驱动造成心理不平衡，意图通过确认土地承包合同无效，收回土地，重新发包，以获取相应的利益。

　　在《土地管理法》、《农村土地承包法》中关于农村土地承包中须经民主议定程序决定的事项共有三种情况，一是土地承包方案的确定，二是承包期内对个别承包土地的适当调整，三是向集体经济成员以外的单位和个人发包土地。从目前情况看以其他方式承包土地发生纠纷，往往是由于村委会实施的发包土地没有按照法律规定的程序运作，即没有召开村民大会或村民代表大会方式进行民主决议，损害了农民民主权利和财产权利，群众一旦认为其利益受到损害，在本组织内难以解决或无法解决后，往往会进行群体上访。为了防止上述情况的发生，建议在村集体所有的四荒地发包、预留的机动地对外发包过程中引入公证，由公证处对土地的发包程序、发包方与承包方签订的《土地承包合同》进行公证。公证处在办理公证过程中，从法律上对发包的程序、签约主体、土地承包合同的内容等进行把关。如果村集体经济组织对外发包土地未依法经过民主议定程序、合同主体资格不适格、合同内容违法，公证处会及时发现，并要求及时纠正，避免日后，因地价上涨、承包者获益而引起其他村集体组织成员心里的不平衡，以发包土地违反民主议定程序或者签约主体不适格为由主张合同无效。另外，广大群众也十分信赖公证，行唐县公证处曾经撰文《山绿了枣红了不办公证不行了》，该文介绍了公证处对农民与村委会签订的荒山承包合同进行公证，让群众吃下定心丸的故事。从防患于未然的角度说，公证处对土地承包合同进行公证，公证处从法律上事先进行把关，能够很好的预防日后纠纷的发生，因此，应当大力倡导村集体经济组织与承包人签订的土地承包合同办理公证，以防止日后纠纷的发生，维护农村的稳定。

　　二、关于土地承包经营权流转问题

　　《农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。现在有很多农民选择外出打工获得收入，而将所承包土地通过转包、出租的方式交与他人经营，自己收取转包费或者租金；还有的农民居家迁入城市将自己的承包地有偿转让给他人；还有的为了方便耕种将土地与他人进行互换。上述土地承包经营权的流转后在一般情况下不发生纠纷，一旦国家征地的时候，利益冲突才会浮出水面，往往会发生纠纷。农民进行土地流转时多无书面协议，有书面协议的也存在着内容过于简单、标的物不明确、权利义务规定不清楚、不约定违约责任等各种问题，而这些都为日后的土地纠纷埋下极大的隐忧。土地流转也往往在私下进行，采取转让方式流转的，不履行经发包方同意的手续；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，不履行报发包方备案的手续。近年来，随着各地大力推进城市化建设，建设用地需求增加致使土地增值，部分农户受利益驱动反悔原已达成的土地流转协议，从而要求终止协议，收回原承包地或直接要求领取征用补偿款等，这种行为必然损害另一方农户利益，这也必然造成双方发生水火不容的矛盾。为了防止上述矛盾的发生，对于土地承包经营权的流转，建议引导农民办理公证，在公证程序中由公证处公证员帮助流转双方起草有关的土地承包经营权的流转协议，完善协议的内容，为双方解释法律的规定，核实双方的意思表示，在真实合法的前提下为双方出具公证书，并告知双方在签约后依法办理发包方备案手续、同意手续，通过上述公证程序避免日后纠纷的发生。

　　党的十八届三中全会《决定》明确指出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。土地集中流转，实行集约经营，是深化农村土地改革的必然趋势，有的地方政府出台扶持政策鼓励农村土地集中流转，这就可能会发生有人向政府提供虚假的土地集中流转合同套取政府奖励，要预防此情况发生，政府应当要求涉及土地集中流转合同的都应当办理公证。由公证处对每户的土地流转合同进行公证。公证处办理公证需要和涉及到的所有农户见面，因为涉及农户众多，就无法造假。这样在公证处的监督下，能防止虚报土地集中流转合同的发生，避免政府奖励被人非法套取。

　　三、土地承包经营权继承问题

　　根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条的规定，农村土地家庭承包的，承包方是本集体经济组织的家庭户，而非户主本人，按照30年的承包期不变和“增人不增地、减人不减地”的政策，那么就不存在承包经营权的继承问题，其土地就应该由该农户的其它成员继续耕种。当承包经营农户家庭的成员全部死亡，该土地承包经营权归于消灭，不能由该农户以外的继承人继续承包经营。

　　《农村土地承包法》第三十一条第二款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”；《农村土地承包法》第五十条规定：“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包”。根据上述规定，林地和四荒地可以由承包人的继承人在承包期内继续承包，该承包经营权作为用益物权，承包人死亡后，该权利其性质应当属于死者的遗产，其合法继承人有权继承。遗产继承问题，涉及到继承人的身份核实、继承人的意思表示、被继承人生前有无遗嘱、遗产的最终归属等一系列法律问题，发包方和相关的登记机关往往无力对此进行细致准确的审查与确认。继承公证是公证处的传统业务，对于上述承包经营权的继承，建议应当设置公证前置程序，由公证处对此进行审查和确认，发包方及相关的登记机关依据公证书中确认的继承权办理相关的承包人、承包经营权人的变更手续。

　　本人在工作实践中对于农村土地问题接触的不多，没有过多的发言权，仅对上述三个问题做粗浅的探讨，希望听取各位领导、专家的指教。