农村土地承包经营权流转讲义

　　农村土地承包经营权流转讲义

　　河北省农经总站 蔡建基

　　党的十七届三中全会提出：完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。党的十八届三中全会提出：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。为便于大家深刻领会中央文件精神和《农村土地承包法》，促进土地流转工作的开展，我想和大家共同学习以下几个方面的内容。

　　一、农村土地承包经营权流转的概念

　　农村土地承包经营权流转，是指承包方将自己依法承包的土地在一定期限内部分或全部转给第三方经营。根据《农村土地承包法》的规定，农村土地承包经营权流转分为转包、出租、互换、转让、入股等形式。

　　转包、出租，是指承包方将部分或者全部承包土地转给第三方经营，原承包方与发包方确立的承包关系不变。转包是指承包方将部分或者全部承包土地转给本集体经济组织成员经营。转出方是享有土地承包经营权的农户，对土地承包经营权的产权不变。转入方享有流转期间的土地经营权，并向转出方支付转包费。出租是指承包方将部分或者全部承包土地转给本集体经济组织以外的人或组织经营。出租是一种外部的民事合同，承租人通过租赁合同取得土地经营权，并向出租的农户支付租金。

　　互换，是指承包方之间为方便耕种或者各自需要，而对属于同一集体经济组织的土地进行串换。互换的双方均取得对方的土地承包经营权，丧失自己的原土地承包经营权。

　　转让，是指承包方将部分或者全部承包土地及其相应的权利义务让渡给第三方，由第三方同发包方确立承包关系，原承包方与发包方的承包关系即行终止。即，转让，是农户将土地承包经营权移转给他人。因此，对转让必须严格条件。根据《农村土地承包法》的规定，转让需具备三个条件：一是转出方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；二是经发包方同意；三是转让给其他从事农业生产经营的农户。

　　入股，是承包方之间为发展农业经济，自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这里应当注意：一是入股的目的是为了发展农业经济；二是承包方之间为自愿联合，不包括对土地承包经营权量化为股份，投入到从事农业生产的工商企业或者公司，也不包括将土地承包经营权作为投资成立农业经营公司；三是入股是农户以入股形式组织在一起，从事农业合作生产，收益按照股份分配，而不是将土地承包经营权入股作为赚取经营回报的投资。如果允许农户将土地入股组成公司从事经营，一旦公司破产，农民将失去承包的土地，影响农民的生产生活和农村的稳定。

　　二、农村土地承包经营权流转应遵循的原则

　　根据《农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循下列原则：

　　(1)平等协商、自愿、有偿。土地承包经营权流转双方应当以平等的身份进行充分协商，就有关问题达成一致。自愿是土地承包经营权流转必须遵循的基本原则，土地承包经营权流转应当建立在自愿有偿的基础上，流转双方可以在自愿的前提下，商定流转费的具体标准，达到互利的目的。要充分尊重农户土地流转的主体地位，不得采取强制手段和行政命令强迫流转；流转收益归转出户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

　　(2)不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。土地所有权原属哪个集体所有的仍属该集体所有。原承包合同约定的土地的农业用途不变。

　　(3)流转的期限不得超过承包期的剩余期限。如土地承包经营权的期限为三十年，承包方已经营二十年，该土地承包经营权流转的期限不得超过十年。

　　(4)受让方须有农业经营能力。这是对受让方主体资格的要求，如果其不能从事农业生产的，就不能承受土地承包经营权的流转。

　　(5)在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

　　党的十七届三中全会《决定》在允许土地承包经营权采取多种形式流转的同时，强调了“三个不得”：即“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”，这是农村土地经营权流转必须遵循的底线。

　　三、土地承包经营权流转的意义

　　农村土地承包经营权流转制度的确立，最初是为了解决种田能手对土地的大量需求和部分农户不愿耕种土地之间的问题，随着经济社会的发展，农村土地承包经营权流转已不仅仅是拓展农民增收的渠道、发展现代农业的基础，而且通过流转，能够加快对种植大户、农民专业合作社、农业社会化龙头企业等现代农业经营主体的培育，促进农村劳动力转移和城乡一体化发展。

　　第一，土地承包经营权流转，有利于改造传统产业，促进现代农业发展。当前，我国农村“家家承包地不多，户户务农各干各”的小规模分散经营格局，已不适应新的形势需要。这种模式生产经营组织化程度低，抵御自然和市场风险能力弱，农业生产的效率和效益不高。建立土地承包经营权流转制度，在保留农民土地承包权的同时，搞活土地经营权，促进土地向农民专业合作社、农业企业、种养大户集中，既可以充分发挥现代机械和先进技术的作用，又能有效提高土地的利用效率，推动农业转型升级。

　　第二，土地承包经营权流转，有利于优化资源配置，加快新农村建设和城镇化进程。通过推进土地承包经营权的流转，一方面可以吸引优质生产要素投入到农业、农村领域，促使农业经营主体规模扩大、产业提升，进而提高政府对农业农村的管理服务水平，提高基础设施等公共资源的利用效率，加快新农村建设步伐。另一方面还可以使农村劳动力向非农产业转移，推动农村人口向城镇集聚，让更多的农民工在城镇安心务工、稳定就业，进一步加快城镇化进程，实现城乡统筹、协调发展。

　　第三，土地承包经营权流转，有利于稳定和完善土地承包关系。推进土地承包经营权流转，必然要明确土地承包经营权是谁的、谁有权流转、采取什么方式流转，从而有利于加快农村土地确权、登记、颁证，落实农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，从而确保现有土地承包关系稳定并长久不变。

　　四、农村土地承包经营权流转中存在的问题

　　1、集中连片流转的较少。企业和其他组织在土地流转中面临的最大问题是插花户问题，即在整片土地中有部分农户拒不转出自己的土地，使土地连片困难。单体连片流转的面积相对较少，一定程度上制约了现代农业的发展。

　　2、流转期限以短期居多。据调查，土地流转期限多为1-5年。流转期限短，一是容易形成掠夺式经营，不利于保持地力；二是影响流入主体增加投入，不利于改善农业耕作条件，提高农业效益；三是不利于吸纳农业企业等多元主体投资农业开发。

　　3、流转合同管理还不够规范。农户间的流转多为口头协议，尤其是规模小、土地数量不大的农户与农户之间的流转，由于是熟人间的流转，签订协议的不多。在已签订的书面合同中，条款比较粗糙，对流转双方权利义务及违约责任、土地被征收占用后的承租户损失补偿等缺乏明确具体的约定。这些都有可能埋下纠纷隐患。。

　　4、县、乡领导干部服务意识有待增强。部分干部对农户土地流转放任不管；部分干部认为乡镇管理比较困难，土地流转服务应在村级；部分干部认为土地流转涉及千家万户和方方面面的根本利益，存有求稳怕乱，少找麻烦的思想。也有一些干部认为，目前土地流转条件和时机尚未成熟，消极观望。有的村干部工作方式简单，在土地流转中没有充分尊重农民的意愿。有些地方随意收回农民承包的土地，搞重新发包，出租或集体统一经营。

　　五、土地流转的程序

　　根据《农村土地承包法》规定，土地承包经营权流转应履行下列程序：

　　1、签订土地承包经营权流转合同。《农村土地承包法》第三十七条规定，土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。土地承包经营权流转合同一般包括以下条款：一是双方当事人的姓名、住所；二是流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；三是流转的期限和起止日期；四是流转土地的用途；五是双方当事人的权利和义务；六是流转价款及支付方式；七是违约责任。流转合同一般一式四份(也可以多于四份)，流转双方各持一份，报发包方和乡农经站各一份。

　　2、备案或者报批。根据《农村土地承包法》第三十七条规定，采取转让方式流转的应当经发包方同意，采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。

　　3、土地承包经营权流转登记。《农村土地承包法》第三十八条规定：土地承包经营权采取互换、转让方式流转，当事人要求登记的，应当向县级以上人民政府申请登记。未经登记，不得对抗善意第三人。也就是说，不登记将产生不利于土地承包经营权受让人的法律后果。比如，承包户A将某块土地的承包经营权转让给B，但没有办理变更登记。之后，A又将这块地的承包经营权转让给C，同时办理了登记手续。如果B和C就这块土地承包经营权发生争议，其结果是B得不到这块地的土地承包经营权，而C将获得这块地的承包经营权。在这里，我就土地承包经营权流转登记问题简单作一介绍。土地承包经营权流转登记，是指流转土地承包经营权的当事人，申请国家有关登记部门将土地承包经营权互换、转让的事项记载于不动产登记簿上。登记的主要目的在于将土地承包经营权变动的事实予以公示，使他人明确土地承包经营权的权利人。关于不动产登记，各国立法有不同的态度：一种是采取登记生效主义，即不动产物权的设立、变动，不登记不生效；一种是采取登记对抗主义，即不登记不得对抗善意第三人。《农村土地承包法》对于土地承包经营权的流转采取登记对抗主义，也就是说，当事人签订土地承包经营权的互换、转让合同，并经发包方备案或者同意后，该合同即发生法律效力，不强制当事人登记。当事人要求登记的，可以登记。但未经登记，不能对抗善意第三人。因此，土地承包经营权的受让人为更好地维护自己的权益，还是办理土地承包经营权流转登记为好。申请进行土地承包经营权流转登记，应当提交土地变更登记申请书及相关资料，内容包括：转让人与受让人的姓名、住所，土地坐落、面积、用途，土地承包合同、土地承包经营权转让或者互换合同、土地承包经营权证书，以及登记部门要求提供的其他文件。登记部门收到土地承包经营权变更登记的申请及上述文件后，经调查、审核，符合变更登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或者更改土地承包经营权证。但是，目前，作为土地承包及流转管理的部门，开展土地承包经营权及流转登记工作还没有专门的法律、行政法规作依据。根据《物权法》第十条规定，不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。

　　六、县、乡政府及其主管部门和村委会在土地流转中应当发挥的作用

　　县、乡政府要依托农经机构，建立健全县、乡、村三级土地流转服务平台，为流转双方提供信息、合同签订、纠纷处理等服务。

　　1、建立健全县乡村土地流转服务机构。县级农村土地流转服务机构的工作内容应当包括：指导乡村土地流转服务机构的工作，答复土地流转政策方面的咨询；掌握本县土地流转的基本情况；及时将乡镇上报的转出方和受让方供求土地的坐落、面积、价格、流转的方式、期限等资料输入微机，并就大宗土地流转进行土地流转信息发布、资质审查、价格评估、指导合同签订；与专业大户、家庭农场、专业合作社、产业化龙头企业等规模经营主体建立直接联系，协调县域流转资源，主动为规模流转提供服务；健全交易规则，形成土地承包经营权公平、公开、公正交易的市场环境。乡级农村土地流转服务机构的工作内容应当包括：做好土地承包档案管理，掌握本乡土地流转情况；以大屏幕液晶显示屏或公示栏的方式及时公布流转土地供应方与需求方的要求，确定固定的交易日，组织土地流转交易活动，或按照供求双方的要求，邀请条件相当的双方见面洽谈；做好法律政策的宣传教育工作。村级要建立土地承包经营权流转台帐，由村会计担任土地流转信息员，及时向乡镇土地流转中心提供信息，反映农户的意向。村委会作为承包地的发包方，要主动做好农户流转土地的协调服务工作，引导农户进行规模流转或互换土地等，有利于集中连片的流转。

　　2、指导流转合同的订立、履行。流转合同应当由流转双方平等协商、自行签订。县乡土地流转机构应当指导合同的签订，并负有监督合同履行的职责。我省的土地流转合同式样已经进行了修订，发布在河北农业信息网上，各地可以自行下载。市县也可以依照法律法规和规章规定及当地实际情况，设计转包、出租、互换、转让等流转合同式样，供流转当事人选用或参考。在这里我向大家谈一谈规模经营主体租赁农户承包地，在有农户委托的前提下能否与村民委员会签订一个整合同的问题。(1)根据农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条规定，承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。应当说明，作为土地承包方的农户委托村民委员会流转，应当出具流转委托书；而不是与村民委员会签订土地流转协议，再由村民委员会与规模经营主体签订合同。(2)根据农业部颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十二条规定，承包方委托发包方或者中介服务组织流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的代理人签订，即：该合同可以由原承包方签订，也可以由其书面委托的代理人签订。如果由受委托方与规模经营主体签订一个整合同，需要具备三个前提条件：一是委托流转的各方是出于真正自愿；二是委托流转的各方在期限、流转价格上一致；三是不得侵占、截留、扣缴原承包方的土地流转收益。需要特别指出三点：第一，不得改变流转土地的农业用途。第二，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。第三，在流转合同签订方面，应当提倡由土地转出方直接与转入方签订流转合同，不提倡由村民委员会与规模经营主体签订流转合同，以避免负有土地流转协调、纠纷调解、土地用途监管等职责的村民委员会成为合同当事人，一旦发生纠纷，难以处理。

　　3、依法解决流转纠纷。《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对流转纠纷的解决途径作出了具体规定，即流转纠纷发生后，流转双方当事人可以通过自愿协商、乡村调解、仲裁和诉讼的方式解决。在实践中，大量的土地承包经营权流转纠纷是通过双方当事人协商、乡村调解等方式解决的，近年来，随着农村土地承包仲裁机构的建设与完善，通过县级仲裁机构仲裁解决纠纷的数量开始增多，只有少数纠纷是通过诉讼解决的。当前，首当其冲的是，按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的相关规定，建立健全县级农村土地承包仲裁机构，选聘作风正派、业务熟练的符合法律规定的相关人员为仲裁员，将仲裁工作经费纳入财政预算，保障土地承包及流转纠纷能够通过仲裁依法、及时、有效的解决。

　　4、加强监管。在实际工作中，要切实把握好两个关键问题。一是法律政策是土地承包经营权流转的根本依据。推进土地承包经营权流转，必须按照中央和省关于推进土地承包经营权流转，发展适度规模经营的有关方针、政策进行。要严格做到“五个不准”，即不准借土地承包经营权流转改变土地所有权和农业用途；不准非农产业动用基本农田参与土地流转；不准借土地承包经营权流转将承包地打乱重分；不准截留、扣缴或挪用土地承包经营权流转所得；土地承包经营权流转年限不准超过农户承包土地的剩余承包期限。二是群众自愿是土地承包经营权流转的基本原则。土地承包经营权流转，主体是农户不是干部，机制是市场不是政府，做好群众工作是推进土地承包经营权流转的基础。要从实际出发，不搞“一刀切”和强迫命令。同时，土地承包经营权流转又是涉及农户重大利益和耕地保护的大事，需要加强指导、管理和服务。

　　七、土地流转需要正确处理好的几个关系

　　1、土地流转与农户土地承包经营权长久不变的关系。坚持农村基本经营制度是土地承包经营权流转的重要前提和制度保障。只有坚定不移地坚持农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，农民才有可能充分行使好土地承包经营权流转权利，从根本上消除流转的后顾之忧。同样，也只有依法自愿有偿地流转土地承包经营权，建立符合农民意愿、符合法律政策规定和适应农村生产力发展要求的土地承包经营权流转制度，才能巩固家庭承包经营的基础地位，进一步完善农村基本经营制度。因此，要把两者很好地统一起来，在坚持农村基本经营制度的前提下开展农村土地承包经营权流转。

　　2、土地流转与发展规模经营的关系。发展规模经营是一个长期的过程，不可能一蹴而就，不能脱离实际，拔苗助长，盲目追求规模经营的速度和规模，违背农民意愿强行推动土地承包经营权流转。因此，土地流转一定要坚持条件，不能强制推行，也不能用收走农民承包地的办法搞劳动力转移。

　　3、土地流转管理与服务的关系。土地承包经营权流转本质上是一种市场行为。政府是该市场的监管者，也是公共服务的提供者。没有政府管理和服务的市场最终只能是无序和混乱的，而政府干预过度，只能扭曲市场。正确的做法应当是因势利导，充分发挥市场机制的基础作用，顺应农业和农村经济发展的要求，引导而不干预，服务而不包办，放活而不放任。

　　4、土地流转收益与国家粮食安全的关系。在土地流转中，土地转出者关心的是流转价格高不高，承包地会不会丧失；经营者注重的是经营什么有利可图，能够最大限度地获得利润；而政府既要依法保护土地转出者和转入者的利益，还要注意防止“非农化”、“非粮化”，保证粮食安全。因此，在土地流转中，要正确处理三者的利益关系，统筹兼顾国家粮食安全利益、承包者的权益、经营者的收益。